國資委正摸底央企系基金 監管新規呼之欲出

一項專門針對央企基金的監管法規，正在前期醞釀當中。這項將要出臺的新法規，將填補國資系統內央企基金的部分監管空白。

11月30日，經濟觀察報獲悉，從2017年6月開始至今，國資委、中國證監會、中國投資協會股權和創業投資專業委員會(創投委)等多部門聯合，展開了最新一輪專門針對國資系統央企基金的摸底調研。

國資委相關人士表示，這次調研的目的，旨在摸清央企基金系發展現狀和存在問題，研究提出有針對性的解決措施和政策建議。

經濟觀察報記者還獲悉，國資委有關部門正在研究制定專項指引，指引側重點將放在如何有效監管國資系統內央企基金。

參與上述調研過程的一名股權投資業內人士向經濟觀察報記者透露，為了給未來可能出臺的央企基金監管新規鋪路，監管部門已經不止一次委托專家組展開一系列課題研究，研究內容包括股權投資的模式特點，以及央企基金的差異化管理等。

北京工商大學中國創業投資研究中心常務副主任王力軍，便是曾參與過上述課題研究項目的執筆人之一。根據他的統計，目前國資委監管的90余家央企當中，已經設立相關資產管理機構并擁有PE業務的企業，數量在40家左右。

經濟觀察報曾獲悉，2016年國資委的一項內部數據統計顯示，至少有超過半數的中央企業涉水股權投資基金，如果單純以與央企相關的金融企業為對象統計，這一數量早在五年前，就已超過了100家。

不過截至目前，官方層面依舊沒有對外公開過央企基金業務的相關統計數據。截至發稿，針對未來央企基金監管新規的詳細內容，也未得到國資委的進一步回復。

王力軍表示：“央企基金的發展還處于探索過程中。政策層面也是一樣，對于央企基金的歷史發展脈絡，以及監管政策，尚未出現系統性的明確意見。”

新規方向：差異化監管

最新一輪的摸底，側重點放在了

哪里?

經濟觀察報從2017年10月被證監會、國資委聯合調研過的一家央企獲悉，監管層來調研時重點了解了企業下屬基金的設立背景、設立目的、決策機制、投資情況以及其他投資和運作情況等。

國資委相關人士表示，這一輪調研的目的之一在于，首先在全面摸清各個央企基金的基本情況后，由各個央企結合自己的運作情況，主動就現行法規體系提出可行性建議。

據悉，未來監管層對央企基金監管的大體思路是功能監管和差異化監管。何謂差異化監管?正在跟進“央企基金差異化監管問題研究”這一課題研究的王力軍，對此的認識為，主要是針對國有股權基金和創投基金在監管方面、國資管理上如何區別對待。

他對經濟觀察報記者表示，由于現在還沒有出臺專門針對央企基金的監管法規，所有上述課題研究對于新規的建立有一定參考意義。從監管角度來看，目前的監管實際上強調功能監管和差異化監管兩方面。

在功能監管方面，主要針對金融功能的監管，例如：是側重于股權基金還是創投基金監管，又或是其他信托業務的監管等。至于差異化監管，主要是指針對從業主體的不同特征展開監管。

王力軍對經濟觀察報記者說“央企基金本身的特征和純粹市場化的民營基金以及外資基金是不一樣的。因此，有必要從設立目標、組織架構、人員配置、投資方向進行監管細化，將央企基金和純市場化的股權投資基金等區分開來，也就是從具體主體的角度出發進行監管，這是正在探索的一種差異化監管的可行方式。”

未來針對央企基金或將出臺監管新規，將給行業帶來哪些改觀?

王力軍認為，如果實現了差異化監管，那么將有望改變如今多頭監管的局面。他舉例道，目前的差異化監管，只體現在證監會的統一行業監管的某些環節當中，比如體現在股權投資、創業投資二者不同的監管措施上面。但是，對于運營主體尚未出臺任何差異化監管措施，也就是不管是央企基金，還是民營基金，或者外資基金，都是一致的監管規范。

上述參與證監會、國資委摸底調研過程的股權投資業內人士對經濟觀察報記者表示，從央企基金角度看，既是國資，又是股權，的確處于多元監管的局面下。下一步需要厘清的問題是，把目前多元監管的局面梳理下，對存在矛盾、不太符合股權投資本質的內容做一些調整。

不過王力軍表示，梳理需要一段周期，畢竟目前國內沒有更多專門針對央企基金的專項研究，相關的法律條文“還在看，要整合”，監管層委托的“央企基金差異化監管問題研究”預估2018年初可以完成，至于這份課題中提出的建言，能否落地到未來的新政策當中，仍是未知數。專門針對央企基金的差異化監管新規，出臺之前也需要歷經相當長一段時間的考量。

監管脈絡：多次調研探路

監管層于2017年下半年展開的央企基金調研，并不是摸底首例。

經濟觀察報記者從國資委獲悉，早在2016年上半年，監管層就曾對央企基金展開過一輪較為詳盡的摸底。與2017年這次為了差異化監管新規出臺之前的摸底不同，2016年的摸底側重點放在了梳理央企基金名稱(以營業執照為準);基金組織形式(公司制、有限合伙制、信托制、契約制等);基金定位，即設立基金的目的;基金投資階段：包括天使投資、成長期投資、Pre-IPO、并購投資、夾層投資、產業投資等。

一名國資人士透露，2016年初，國資委曾對新興發展的央企基金有過三層架構的設想，也就是委基金、行業基金、公司基金三層架構鼎力的操作模式。按照國資委當時的預期，委基金的規模龐大，類似國家級別的母基金，資金來源主要是國家財政。

至于行業基金，國資委內部思路是，選擇央企當中行業協同程度較高的同類企業共同出資，針對國家重點戰略領域，或者央企其他重要發展領域，去進行相關層面的專項股權投資。

前述國資人士進一步表示，處于第三層架構的“公司基金”，則是以央企自己為主體，建立管理機構，再去發起募集基金，進行服務自身主業發展的創新項目。

在國資委上述基金架構頂層設計思路形成后不久，“一帶一路”投資基金、中國國有企業結構調整基金(國調基金)等多個專項基金紛紛出水。該國資人士評價道，2016年以來成立的一系列央企，并未嚴格按照國資委初期設想的三層架構去搭建，但整體操作思路與初期設想并無特別大出入。

經濟觀察報記者還獲悉，早在2010年前后，國資委曾做過一次相關調研，專門就央企金融領域風險防控等情況進行摸底，并一度就股權投資基金的專門政策展開研究。不過截至目前，這份政策也尚未出臺。

一名國資研究人士認為，適時摸底各個企業股權投資基金的情況，對于政策研究有一定的參考價值，更重要的一點在于，對于管控央企金融風險，尤其是在促使企業投資項目向主業集中的引導上，能夠起到一定效用。

前述國資研究人士對經濟觀察報記者說：“其實股權投資基金這塊的流動性比較大，伴隨發展的風險也比較大。從國資委防控金融風險的管理角度看，有必要了解一下企業這方面的情況。而且，這三次摸底與近年來頻繁提及的‘管資本為主’也是相互呼應的，確實應該對涉及資本項目的內容，還有金融風險防范方面的細節，給予更多關注。”

建言：雙重稅負待解

歷經三輪摸底，央企基金的監管脈絡逐日清晰，監管新規欲出。

一家央企下屬資本平臺公司人士認為應盡快出臺專門針對央企基金的監管規范。他說：“一方面，受市場價格波動及國家貨幣政策等影響，基金融資的募資價格過高可能導致項目難以落地。另一方面，國家相關政策變動導致產業基金項目的合規性、市場需求、經濟效益、產品服務收費等要素發生變化，可能影響項目的建設和運營，甚至導致項目中止。”

上述資本平臺公司人士還建言，希望未來宏觀政策層面，可以兼顧考慮央企基金融資面臨的信用風險。他表示，以自己所在的央企基金為例，有時為項目解決融資問題時，因對私募基金客戶端的投資人信息收集不全，對項目公司投后管理不及時，或者業主方履約還款能力下降等可能導致的信用違約，主要體現在客戶端信用風險上。例如：合伙基金成立后，合伙人資金無法如期投放或其他違約行為。而且，項目公司也存在信用風險。例如項目公司不歸還股東借款，導致有限合伙債權投資不能安全退出。

他進一步表示，從業主方角度來說，也存在一定信用風險。因土地出讓市場需求、價格波動等造成業主方土地出讓金收入下降。基于此，如果未來能夠專門就這些方面的問題提供指引，將有望進一步規范央企基金的運行與安全。

另據經濟觀察報了解，在2017年第三輪央企基金摸底的一次現場，國資委資本局相關人士還點出了“雙重征稅”的問題。

王力軍表示，從稅收優惠政策方面來看，目前的優惠政策主要針對創投基金，也有明確的門檻，對基金資產規模、投資周期等均有對應的政策要求，符合要求便可享受優惠政策。不過，對于股權投資來說，目前并沒有相對應的國家稅收優惠政策。

他在操作“央企基金差異化監管問題研究”時思考認為，各大央企開展PE業務時，有可能設立有限合伙人基金，也有設立公司制基金的，組織形式并不一樣。但是從業務本質上來說，公司制的基金和有限合伙人基金是一樣的。

在2018年即將上交的課題中，王力軍表示可能會建議將公司制基金作為投資管道來看待，而不是像現在作為一個經營實體來看待。應該將稅負標準調整為和有限合伙人基金同樣待遇。